歐盟：一攬子立法堵漏洞

　　本報(bào)駐布魯塞爾記者 嚴(yán)恒元

　　歐盟今年初的馬肉摻假風(fēng)波嚴(yán)重挫傷了消費(fèi)者對歐洲食品安全的信心，引起了歐盟委員會(huì)的密切關(guān)注。為恢復(fù)消費(fèi)者信心和加強(qiáng)食品安全管理，歐盟委員會(huì)加快了制定歐盟食品安全法規(guī)的步伐，并于5月通過了與食品安全相關(guān)的一攬子立法提案。按照程序規(guī)定，新立法提案最終需提交歐洲議會(huì)和歐洲理事會(huì)批準(zhǔn)。如果一切順利，歐盟新的食品安全法規(guī)可望于2016年正式生效實(shí)施。

　　彌補(bǔ)“馬肉摻假風(fēng)波”漏洞

　　馬肉摻假風(fēng)波暴露了歐盟現(xiàn)有食品安全監(jiān)管體系存在的漏洞，并在一定程度上揭示了歐洲食品體系的透明度不高。歐盟現(xiàn)有的食品安全法律規(guī)章多達(dá)70部，但較為零散，其中不少法規(guī)都是在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的情況下出臺(tái)的。新立法提案對現(xiàn)有的法律規(guī)章進(jìn)行了合并、精簡、修改和更新，去除了大量過時(shí)的條款規(guī)定，增補(bǔ)了一些新內(nèi)容，最終將通過5部法律規(guī)章，涉及政府監(jiān)管、動(dòng)物健康、植物健康、種植材料（如種子或塊莖等）的安全、與食品和飼料相關(guān)的金融系統(tǒng)等。歐盟食品安全新立法提案提出要加強(qiáng)對食品行業(yè)的監(jiān)控、檢查和測試，提高食品體系的透明度，涉及食品鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)：防止植物遭受病蟲害、防止動(dòng)物和人受動(dòng)物疾病侵害（防止動(dòng)物疾病傳染給人）以及防止人類健康受到農(nóng)業(yè)食品鏈各種危害的傷害。

　　目前，歐盟成員國負(fù)責(zé)對食品生產(chǎn)供應(yīng)鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管檢查，以確保歐盟食品安全法規(guī)得到落實(shí)。針對馬肉摻假風(fēng)波暴露出歐盟食品安全體系存在的缺陷，新立法提案使成員國食品安全機(jī)構(gòu)在監(jiān)控本國食品鏈過程中，擁有更有效的法律依據(jù)和更強(qiáng)有力的執(zhí)法手段。新法案要求成員國食品安全機(jī)構(gòu)對有關(guān)食品運(yùn)營商進(jìn)行常規(guī)的突擊檢查，加大對違規(guī)者的經(jīng)濟(jì)制裁和懲罰力度以使其違法得不償失，加快食品安全的檢查和檢驗(yàn)進(jìn)程，對食品鏈的某些特定環(huán)節(jié)實(shí)施長期專門檢查等。

　　強(qiáng)化食品安全機(jī)構(gòu)職能

　　歐盟食品安全局成立于2002年，其主要職責(zé)是向歐盟委員會(huì)和歐洲議會(huì)等歐盟決策機(jī)構(gòu)就食品安全風(fēng)險(xiǎn)提供獨(dú)立、科學(xué)的評估和建議，負(fù)責(zé)向歐盟委員會(huì)提出一切與食品安全有關(guān)的科學(xué)意見，向民眾提供食品安全方面的科學(xué)信息等。

　　歐盟與成員國在立法和執(zhí)法方面的特殊關(guān)系使得歐盟的食品安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系錯(cuò)綜復(fù)雜。新立法提案進(jìn)一步強(qiáng)化成員國食品安全機(jī)構(gòu)在確保食品安全方面的職能和責(zé)任，提出要簡化成員國政府食品安全監(jiān)控系統(tǒng)和明確成員國政府食品安全監(jiān)控系統(tǒng)的任務(wù)及目標(biāo)，并且建立對農(nóng)業(yè)食品鏈進(jìn)行政府管控的單一框架。這個(gè)單一框架，將更能滿足政府控制特定部門（肉類檢驗(yàn)、有機(jī)食品控制、動(dòng)物福利控制等）的實(shí)際需要，提高成員國食品安全機(jī)構(gòu)監(jiān)控活動(dòng)的透明度，讓成員國食品安全機(jī)構(gòu)在特定情況下公布對食品生產(chǎn)商檢查結(jié)果的信息，而建立食品運(yùn)營商“評級計(jì)劃”，是為了讓消費(fèi)者了解有關(guān)餐館和食品運(yùn)營商的食品安全表現(xiàn)信息。

　　歐盟提出要為食品安全制定更加有智慧的規(guī)則，并決定加強(qiáng)對進(jìn)入歐盟食品鏈的動(dòng)物食品安全和植物食品安全的控制。新立法提案提出歐盟要建立一個(gè)對進(jìn)入歐盟的動(dòng)物和食品實(shí)施邊境進(jìn)口管制的共同框架，提高食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)對動(dòng)物及動(dòng)物產(chǎn)品的獸藥殘留檢查控制的效率，加強(qiáng)成員國之間的協(xié)調(diào)合作以處理跨境農(nóng)業(yè)食品鏈中出現(xiàn)的違規(guī)行為，建立現(xiàn)代化的食品安全監(jiān)控計(jì)算機(jī)系統(tǒng)以及與管理相關(guān)（新系統(tǒng)將允許使用電子證書和電子簽名）的數(shù)據(jù)和信息等。

　　監(jiān)管力圖涵蓋整個(gè)食品鏈

　　在動(dòng)物健康方面，新立法提案旨在提供一個(gè)更為簡單和更加靈活的法律框架和大幅精簡有關(guān)動(dòng)物健康的立法機(jī)構(gòu)。新立法提案提議以1部法規(guī)替代現(xiàn)行的40項(xiàng)法令法規(guī)。新法案內(nèi)容，包括基于更多風(fēng)險(xiǎn)控制的動(dòng)物健康要求、增強(qiáng)防病能力、加強(qiáng)對已知?jiǎng)游锛膊〉念A(yù)防措施、降低與動(dòng)物疾病爆發(fā)相關(guān)的行政負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)損失、明確食品生產(chǎn)商和獸醫(yī)的作用和責(zé)任、食品生產(chǎn)商（動(dòng)物飼養(yǎng)者）應(yīng)承擔(dān)起確保動(dòng)物健康的主要責(zé)任等等。新立法提案提出，從2014年12月13日，歐盟將實(shí)施新的食品原產(chǎn)地標(biāo)簽規(guī)則，強(qiáng)制要求明確標(biāo)明未經(jīng)處理的綿羊、山羊、家禽和豬肉的原產(chǎn)地。

　　在植物健康方面，新立法提案旨在提出強(qiáng)有力的、透明的和可持續(xù)的法規(guī)框架，以確保植物健康。新法案提出的措施包括加強(qiáng)對進(jìn)口食品的安全檢查，加強(qiáng)監(jiān)測和根除病蟲害的爆發(fā)，建立透明的植物護(hù)照制度，嚴(yán)格維護(hù)保護(hù)區(qū)，增加防治病蟲害的財(cái)政預(yù)算，向遭病蟲害侵害的食品生產(chǎn)商提供經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

　　農(nóng)業(yè)食品行業(yè)是歐盟第二大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，年產(chǎn)值高達(dá)7500億歐元，就業(yè)人數(shù)超過4800萬人。歐盟的食品安全法規(guī)體系力圖涵蓋整個(gè)食品鏈——從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)到食品加工的各個(gè)環(huán)節(jié)，目的就是要確保最終送上餐桌的食品是安全的。

　　從“小販中心”看新加坡的因勢利導(dǎo)

　　本報(bào)駐新加坡記者 陶 杰

　　新加坡自然資源匱乏，基本上沒有什么農(nóng)業(yè)，所需食品的90%從國外進(jìn)口，因此新加坡政府十分重視食品安全問題。除了從源頭抓起，減少不合格食品流入外，值得一提的是新加坡政府對小販中心（食閣）的規(guī)劃和管理，已經(jīng)成為新加坡一道獨(dú)特的風(fēng)景線。

　　源頭抓起嚴(yán)格檢驗(yàn)

　　在國家環(huán)境局參與部分食品安全工作的同時(shí)，新加坡絕大部分食品安全的檢驗(yàn)檢疫，以及相關(guān)的執(zhí)法工作均由新加坡農(nóng)糧獸醫(yī)局負(fù)責(zé)。而在日常工作中，新加坡政府則更加強(qiáng)調(diào)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、食品工業(yè)和消費(fèi)者三方的密切配合，以使食品安全有一個(gè)更為可靠的保證。

　　為了實(shí)現(xiàn)杜絕不合格食品流入這一目標(biāo)，新加坡農(nóng)糧獸醫(yī)局專門制定了一套完善而嚴(yán)格的檢驗(yàn)程序。第一步是定期檢查和鑒定生產(chǎn)食品的農(nóng)場或加工廠，以確保這些生產(chǎn)地符合新加坡安全標(biāo)準(zhǔn)?？梢哉f，在準(zhǔn)備進(jìn)口的食品還沒有“登機(jī)”或“上船”之前，農(nóng)糧獸醫(yī)局就已經(jīng)開始了食品安全的鑒定工作。其次，加強(qiáng)執(zhí)法檢查。新加坡有關(guān)部門十分重視對食品市場的監(jiān)管，定期派出執(zhí)法人員檢查，嚴(yán)厲懲處違規(guī)商販，一旦發(fā)現(xiàn)問題，絕不手軟。另外，就是利用媒體等公共宣傳媒介加強(qiáng)對公眾食品安全意識(shí)的培育，讓食品安全問題深入人心。

　　在一些具體措施上，新加坡政府也作出嚴(yán)格規(guī)定，如海鮮產(chǎn)品只能用冰塊保鮮，絕不能使用防腐劑等化學(xué)藥物保鮮。另外，所有在國家環(huán)境局注冊的熟食、飲食供應(yīng)商等，必須在所提供的自助餐和餐盒上加貼時(shí)效標(biāo)簽，注明食物做好的日期和具體時(shí)間，以及安全食用的有效時(shí)間（熟食必須是4小時(shí)以內(nèi)）等。任何熟食、飲食供應(yīng)商不得虛報(bào)日期和時(shí)間，違規(guī)者將被控上法庭，同時(shí)將被處以2000新元的罰款。

　　規(guī)范街邊小販

　　1968年，新加坡政府曾對街邊小販攤進(jìn)行在冊登記，總數(shù)竟然多達(dá)18萬多人。這些流動(dòng)攤販給當(dāng)時(shí)的城市管理帶來許多難題，數(shù)以千計(jì)的流動(dòng)小販在人行道和大街上隨意售賣食物。

　　從1971年起，新加坡政府開始對街邊小販實(shí)施嚴(yán)格管理和遷移計(jì)劃。為此專門成立了小販管理部門，劃歸國家環(huán)境局屬下的衛(wèi)生署管轄。新加坡政府指示建屋局在組屋區(qū)和街道鄰里規(guī)劃建設(shè)小販中心，以優(yōu)惠的津貼吸引街邊小販進(jìn)駐。完成這個(gè)過程整整用了15年時(shí)間，直到1986年，新加坡政府才完成全部街頭小販的遷移計(jì)劃。

　　目前新加坡的小攤販總數(shù)達(dá)到5萬多家，約有2萬個(gè)攤位，遍布于130多個(gè)小販中心，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設(shè)、定點(diǎn)經(jīng)營、集中管理。小販管理局對于小販的管理采用“犯規(guī)記分制”，即對小販的違規(guī)行為按性質(zhì)記分，根據(jù)累積的分?jǐn)?shù)和時(shí)間等，分別采取臨時(shí)吊銷或者撤銷營業(yè)執(zhí)照的處罰。

　　新加坡的小販中心主要有以下特點(diǎn)：一是無處不在。無論在組屋區(qū)、街道社區(qū)還是商業(yè)街，無論在旅游景點(diǎn)、商業(yè)大廈還是在政府辦公樓，都有小販中心的存在。二是物美價(jià)廉。與新加坡人均收入相比，小販中心飯菜價(jià)格可以說非常便宜，一份飯菜價(jià)格一般在幾個(gè)新元左右。當(dāng)然，社區(qū)、商廈、辦公樓以及旅游景點(diǎn)等地方的小販中心由于裝修標(biāo)準(zhǔn)和有無空調(diào)的差別，同類飯菜價(jià)格會(huì)略有差異。三是配套設(shè)施完備。任何一個(gè)小店都有規(guī)范完善的供水、排水、供電、燃?xì)?、通風(fēng)、排煙、冷凍、冷藏等設(shè)施。其中絕大部分是作為基礎(chǔ)設(shè)施先行安置好，業(yè)主誰來誰用。因此，絕無亂潑臟水、亂拉電線、亂接管路之患，整個(gè)小販中心看起來整潔干凈。四是美食花樣繁多。小販中心一般由幾十個(gè)不同食品類型的攤販組成，管理部門或者業(yè)主在招商中也有意形成錯(cuò)位競爭，因此少則幾家、多則幾十家小販往往經(jīng)營不同風(fēng)味飲食，給就餐者提供了多樣選擇。

　　小販中心一舉多得

　　新加坡通過政府主導(dǎo)興建小販中心并逐步引導(dǎo)小販進(jìn)入市場的做法，不僅有效地解決了小商小販的管理、食品安全和環(huán)境保護(hù)問題，而且還形成了新加坡飲食文化的一大特色，給國民帶來極大的方便。

　　小販中心由于物美價(jià)廉，就餐方便，許多新加坡人已把它作為日常解決用餐和家庭聚會(huì)的“餐廳”。許多家庭特別是年輕人的家庭很少自己做飯，基本上都是通過小販中心或其他食閣等飲食中心解決一日三餐。如今的小販中心已經(jīng)成了新加坡旅游的一大招牌，有的人甚至說，不到小販中心，就不算游歷過新加坡；不親自體驗(yàn)小販中心的食品，就難以真正了解新加坡的美食。

　　遍布新加坡的小販中心不僅能夠提供地道的獅城美食，還成為新加坡各階層聚會(huì)、交流和聯(lián)絡(luò)感情的場所。

　　如此大規(guī)模的社會(huì)性飲食，如果沒有完善的食品安全機(jī)制作保障，一旦出了問題后果將極為嚴(yán)重。因此，新加坡政府對小販中心的食品衛(wèi)生管理非常嚴(yán)格，建有一整套體系完備、操作性強(qiáng)的管理制度，并且雇有專門的人員打掃衛(wèi)生和收拾碗筷。政府還要定期對小販中心進(jìn)行評級，掛牌警示，其中經(jīng)營者的個(gè)人衛(wèi)生和處理食物方式占了評分比例的60%，而攤位的衛(wèi)生狀況占了40%。這里開業(yè)不僅要有正規(guī)廚師的資格，而且對個(gè)人衛(wèi)生狀況也有明確要求，每半年必須進(jìn)行一次例行體檢，發(fā)現(xiàn)有傳染性疾病或其他規(guī)定疾病，必須立即停業(yè)，沒有任何商量的余地。

　　美國：長期監(jiān)管 完善過程

　　本報(bào)駐紐約記者 張 偉

　　美國的食品安全監(jiān)管體系經(jīng)過多年構(gòu)建已經(jīng)較為完善，但美國食品與藥品管理局（FDA)表示，建立一套新的基于預(yù)防的食品安全體系是一個(gè)長期過程。

　　目前，美國對食品安全采取分散管理模式，根據(jù)不同的法律進(jìn)行分工，各司其責(zé)。在聯(lián)邦一級主要有3家監(jiān)管機(jī)構(gòu)：一是衛(wèi)生部下設(shè)機(jī)構(gòu)，主要是FDA，負(fù)責(zé)食品、食品添加劑、飼料和獸藥安全。衛(wèi)生部另設(shè)相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)與食品安全相關(guān)的研究、教育和預(yù)防等工作。二是美國農(nóng)業(yè)部所屬的食品安全與檢驗(yàn)署和動(dòng)植物衛(wèi)生檢驗(yàn)署，負(fù)責(zé)肉類、家禽和蛋類產(chǎn)品安全以及動(dòng)植物健康。三是美國國家環(huán)境保護(hù)總署，負(fù)責(zé)監(jiān)管農(nóng)藥生產(chǎn)和使用。上述聯(lián)邦機(jī)構(gòu)與各州和地方政府的相關(guān)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)互動(dòng)，對食品從生產(chǎn)到銷售各個(gè)環(huán)節(jié)實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，形成了一個(gè)綜合性的、高效的體系。

　　美國與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)較多，主要法律包括《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》、《聯(lián)邦肉類檢驗(yàn)法》、《禽肉制品檢驗(yàn)法》、《蛋制品檢驗(yàn)法》、《食品質(zhì)量保護(hù)法》和《公共健康服務(wù)法》。其中《聯(lián)邦食品、藥物和化妝品法》是美國關(guān)于食品和藥品的基本法律。FDA依據(jù)該法監(jiān)管除了大部分肉類和禽類食品之外的所有食品。而肉類和家禽類食品由農(nóng)業(yè)部依據(jù)其他相關(guān)法律實(shí)施監(jiān)管。除了通過立法、執(zhí)法和行政管理保障食品質(zhì)量安全，美國還有一套完整的質(zhì)量安全管理的機(jī)構(gòu)體系。除了聯(lián)邦食品檢測體系，各州、各行業(yè)還有各自的檢測體系及生產(chǎn)單位、家庭農(nóng)場自檢中心，美國農(nóng)業(yè)部從技術(shù)、規(guī)劃、發(fā)展等方面提供支持，對食品生產(chǎn)的全過程實(shí)行控制和管理，由此形成了嚴(yán)密的食品質(zhì)量安全網(wǎng)絡(luò)組織體系。

　　雖然美國是世界上食品安全監(jiān)管最嚴(yán)格的國家之一，但是據(jù)美國疾病預(yù)防和控制中心最近公布的數(shù)據(jù)顯示，每年大約有4800萬名美國人（每6個(gè)美國人中就有1人）患上食源性疾病，約有12.8萬人住院，還有大約3000人因此死亡。為了進(jìn)一步加強(qiáng)食品安全監(jiān)管和內(nèi)部協(xié)調(diào)，美國政府曾于1997年發(fā)起一場“食品安全運(yùn)動(dòng)”，美國衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部和環(huán)境保護(hù)總署又聯(lián)合簽署一份備忘錄，決定建立“食品傳染病發(fā)生反應(yīng)協(xié)調(diào)組”，以便加強(qiáng)聯(lián)邦、州和地方食品安全機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)絡(luò)。1998年，美國政府專門成立了總統(tǒng)食品安全委員會(huì)，就食品安全制定綜合性戰(zhàn)略。

　　2011年1月，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署了《食品安全現(xiàn)代化法》，對已經(jīng)運(yùn)行70多年的美國食品安全法律體系進(jìn)行了一場最為徹底的改革，將食品安全監(jiān)管體系的宗旨從對食品污染反應(yīng)處置轉(zhuǎn)向阻止發(fā)生食品污染問題的發(fā)生。這部新法把預(yù)防放在食品和藥品管理局工作的首位。在預(yù)防控制方面，F(xiàn)DA首次獲得法律授權(quán)，可以要求在整個(gè)食品供應(yīng)鏈上建立全面的、基于預(yù)防的控制機(jī)制。在檢測方面，該法對食品和藥品管理局檢測食品生產(chǎn)者的頻率作出了明確規(guī)定，F(xiàn)DA致力于以基于風(fēng)險(xiǎn)的原則分配其檢測資源，同時(shí)采取創(chuàng)新的檢測方式。在應(yīng)對方面，F(xiàn)DA首次獲得授權(quán)，可以對所有食品發(fā)布強(qiáng)制召回通知。在加強(qiáng)部門協(xié)作方面，該法進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)所有食品安全部門現(xiàn)有合作關(guān)系的重要性，涉及聯(lián)邦、州、地方、海外領(lǐng)地部落以及外國機(jī)構(gòu)等各個(gè)層面，以實(shí)現(xiàn)美國的公共衛(wèi)生目標(biāo)。比如，該法要求FDA完善州、地方、海外領(lǐng)地和部落食品安全官員的培訓(xùn)。

　　美國從150多個(gè)國家進(jìn)口食品。因此，《食品安全現(xiàn)代化法》授予FDA新的權(quán)限，確保進(jìn)口食品符合美國標(biāo)準(zhǔn)，從而保障美國消費(fèi)者安全。新的授權(quán)包括：進(jìn)口商必須驗(yàn)證其海外供貨商采取了充分的預(yù)防控制措施，確保食品安全；可以授權(quán)合格第三方檢測者確認(rèn)外國食品設(shè)施符合美國食品安全標(biāo)準(zhǔn)；有權(quán)要求把合格第三方認(rèn)證作為高風(fēng)險(xiǎn)食品進(jìn)口美國的先決條件；有權(quán)禁止拒絕接受其檢測的食品入境。